Komunalne djelatnosti su djelatnosti kojima se osigurava građenje i/ili održavanje komunalne infrastrukture u stanju funkcionalne ispravnosti (u daljnjem tekstu: komunalne djelatnosti kojima se osigurava održavanje komunalne infrastrukture) i komunalne djelatnosti kojima se pojedinačnim korisnicima pružaju usluge nužne za svakodnevni život i rad na području jedinice lokalne samouprave (u daljnjem tekstu: uslužne komunalne djelatnosti).

Člankom 22. Zakona o komunalnom gospodarstvu (NN 68/18, 110/18) propisane su komunalne djelatnosti:

(1) Komunalne djelatnosti kojima se osigurava održavanje komunalne infrastrukture su:

  1. održavanje nerazvrstanih cesta
  2. održavanje javnih površina na kojima nije dopušten promet motornim vozilima
  3. održavanje građevina javne odvodnje oborinskih voda
  4. održavanje javnih zelenih površina
  5. održavanje građevina, uređaja i predmeta javne namjene
  6. održavanje groblja i krematorija unutar groblja
  7. održavanje čistoće javnih površina
  8. održavanje javne rasvjete.

Kako bi se otklonile moguće dvojbe ili pogrešna tumačenja u primjeni novog Zakona o komunalnom gospodarstvu vezano za provedbu postupaka javne nabave za obavljanje komunalne djelatnosti, Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja u suglasnosti s Ministarstvom gospodarstva, poduzetništva i obrta objavljuje sljedeće objašnjenje:

Zajedničko mišljenje vezano uz primjenu novog Zakona o komunalnom gospodarstvu – provedba postupaka javne nabave za obavljanje komunalne djelatnosti

Zakon o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, br. 68/18) u daljnjem tekstu: ZKG, stupio je na snagu 4. kolovoza 2018. godine. Novi ZKG donosi određene novine u pogledu načina obavljanja komunalne djelatnosti, odnosno u pogledu organizacijskih oblika obavljanja komunalne djelatnosti. 

Prvotno treba napomenuti da se, sukladno članku 8. i 9. ZKG-a, komunalne djelatnosti obavljaju kao javna služba, a usluge koje se pružaju u obavljanju tih djelatnosti od općeg su interesa (načelo javne službe) te se ne obavljaju radi stjecanja dobiti, već radi osiguravanja isporuke komunalnih usluga korisnicima prema načelima komunalnog gospodarstva propisanima ZKG (načelo neprofitnosti).

Članak 33. stavak 1. ZKG propisuje da komunalne djelatnosti (osim ako ZKG ne propisuje drukčije), može obavljati:

  1. trgovačko društvo koje osniva jedinica lokalne samouprave ili više jedinica lokalne samouprave zajedno (u daljnjem tekstu: trgovačko društvo)
  2. javna ustanova koju osniva jedinica lokalne samouprave (u daljnjem tekstu: javna ustanova)
  3. služba – vlastiti pogon koju osniva jedinica lokalne samouprave (u daljnjem tekstu: vlastiti pogon)
  4. pravna i fizička osoba na temelju ugovora o koncesiji
  5. pravna i fizička osoba na temelju ugovora o obavljanju komunalne djelatnosti.
Jedinica lokalne samouprave je javni naručitelj prema članku 6. stavka 1. točke 2. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, br. 120/16) u daljnjem tekstu: ZJN 2016. Nadalje, nastavno na odredbe članaka 8. i 9. ZKG, cijeni se da je trgovačko društvo (iz točke 1.), odnosno javna ustanova (iz točke 2.) koju osniva jedna ili više jedinica lokalne samouprave, javni naručitelj u smislu članka 6. stavka 1. točke 3. ZJN 2016. S obzirom na to da vlastiti pogon (iz točke 3.) nema pravnu osobnost, a što je izrijekom propisano člankom 39. stavkom 2. ZKG, u tom slučaju javni naručitelj je jedinica lokalne samouprave.

AD 1) Članak 34. ZKG propisuje da trgovačko društvo obavlja komunalne djelatnosti na temelju odluke o povjeravanju obavljanja komunalnih djelatnosti koju donosi predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, odnosno predstavnička tijela više jedinica lokalne samouprave u slučaju u kojem više jedinica lokalne samouprave obavljanje jedne ili više komunalnih djelatnosti organizira zajednički. Odluka o povjeravanju obavljanja komunalnih djelatnosti sadrži:

1. tvrtku društva kojem se povjerava obavljanje komunalne djelatnosti;
2. komunalnu djelatnost čije se obavljanje povjerava;
3. rok na koji se povjerava obavljanje komunalne djelatnosti i
4. obveze društva prema osnivaču.
Trgovačko društvo koje uz povjerenu komunalnu djelatnost obavlja i drugu djelatnost od općeg interesa i/ili tržišnu gospodarsku djelatnost mora računovodstvene poslove za te djelatnosti obavljati odvojeno.

Kako bi se odluka o povjeravanju obavljanja komunalnih djelatnosti trgovačkom društvu mogla donijeti od strane javnog naručitelja jedinice lokalne samouprave bez primjene ZJN 2016, moraju biti ispunjeni uvjeti iz članka 33. ZJN 2016 (tzv. in-house izuzeće).

Članak 33. ZJN 2016 propisuje da se isti Zakon ne primjenjuje na ugovore o javnoj nabavi koje javni naručitelj dodjeljuje drugoj pravnoj osobi ako:

1. nad tom pravnom osobom javni naručitelj samostalno ili zajedno s drugim javnim naručiteljima obavlja kontrolu sličnu onoj koju provodi nad svojim poslovnim jedinicama
2. pravna osoba pod kontrolom obavlja više od 80 % svojih djelatnosti u izvršavanju zadataka koje joj je povjerio jedan ili više javnih naručitelja koji nad njome provode kontrolu ili koje su joj povjerile druge pravne osobe nad kojima jedan ili više tih javnih naručitelja provode kontrolu, i
3. nema izravnog udjela privatnog kapitala u pravnoj osobi pod kontrolom, osim sudjelovanja privatnog kapitala koje je obvezno na temelju odredaba posebnog zakona, u skladu s osnivačkim Ugovorima, a koji nema značajke kontroliranja i blokiranja i koji ne vrši odlučujući utjecaj na tu pravnu osobu.

Smatra se da javni naručitelj provodi samostalno kontrolu nad pravnom osobom u smislu točke 1. ako ima presudan utjecaj na strateške ciljeve i na važne odluke dotične pravne osobe, s time da takvu kontrolu može provoditi i drugi subjekt nad kojim javni naručitelj na isti način provodi kontrolu. Smatra se da javni naručitelji provode zajedničku kontrolu nad pravnom osobom u smislu točke 1. ako su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
1. tijela nadležna za odlučivanje u toj pravnoj osobi čine predstavnici svih sudjelujućih javnih naručitelja, s time da pojedinačni predstavnici mogu predstavljati nekoliko sudjelujućih javnih naručitelja ili sve njih
2. ti javni naručitelji mogu zajedno imati presudan utjecaj na strateške ciljeve i važne odluke u toj pravnoj osobi, i
3. ta pravna osoba nema interese različite od interesa javnih naručitelja koji nad njom provode kontrolu.

Slijedom navedenog, a nastavno na odredbu članka 39. stavka 3. ZKG-a, cijeni se da će jedinica lokalne samouprave kao javni naručitelj prije donošenja odluke o povjeravanju obavljanja komunalne djelatnosti trgovačkom društvu bez primjene ZJN 2016, morati u svakom konkretnom slučaju prethodno provjeriti je li ispunjen uvjet iz članka 33. stavka 1. točke 2. ZJN 2016, odnosno obavlja li trgovačko društvo neku drugu tržišnu djelatnost u postotku jednakom ili višem od 20%. 

AD 2) Članak 37. ZKG propisuje da je osnivač javne ustanove jedinica lokalne samouprave ili više jedinica lokalne samouprave u slučaju zajedničke organizacije obavljanja komunalne djelatnosti. Osnivačka prava u vezi s ustanovom u ime jedinice lokalne samouprave ostvaruje gradonačelnik odnosno općinski načelnik u skladu s posebnim zakonom, odnosno jedan ili više gradonačelnika odnosno općinskih načelnika u skladu s posebnim zakonom i ugovorom o međusobnim pravima i obvezama u slučaju zajedničkog osnivanja javne ustanove. Ustanova ima svojstvo pravne osobe s pravima i obvezama propisanima ZKG i zakonom kojim se uređuju ustanove. Ustanova obavlja isključivo komunalnu djelatnost zbog čijeg je obavljanja osnovana i ne može istodobno obavljati drugu tržišnu gospodarsku djelatnost.

Slijedom navedenog, a nastavno na odredbe članka 33. ZJN 2016, cijeni se da su ispunjeni uvjeti za primjenu navedenog izuzeća u slučaju povjeravanja obavljanja komunalne djelatnosti javnoj ustanovi temeljem članka 39. ZKG obzirom da ustanova ne smije obavljati drugu tržišnu gospodarsku djelatnost.

AD 3) S obzirom da u ovom slučaju jedinica lokalne samouprave kao javni naručitelj obavlja komunalnu djelatnost putem vlastitog pogona, koji nema zasebnu pravnu osobnost, za nabavu robe, radova ili usluga koje su joj potrebne za obavljanje komunalne djelatnosti mora primjenjivati odredbe ZJN 2016.

AD 4) Za komunalne djelatnosti iz članka 44. ZKG-a, pravo obavljanja komunalnih djelatnosti i pravo korištenja komunalne infrastrukture radi obavljanja komunalnih djelatnosti se može steći koncesijom. Postupak odabira osobe s kojom se sklapa ugovor o koncesiji te sklapanje, provedba i izmjene tog ugovora provode se prema propisima o koncesijama   (Zakon o koncesijama), za čije tumačenje je nadležno Ministarstvo financija. 

AD 5) Članci 48. – 50. ZKG-a propisuju da jedinica lokalne samouprave može obavljanje komunalnih djelatnosti koje se financiraju isključivo iz njezina proračuna povjeriti pravnoj ili fizičkoj osobi na temelju pisanog ugovora. Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave odlukom određuje komunalne djelatnosti koje se na njezinu području mogu obavljati na temelju takvoga ugovora. Ugovor o povjeravanju obavljanja komunalne djelatnosti u ime jedinice lokalne samouprave sklapa gradonačelnik, odnosno općinski načelnik, a isti sadrži: 1. komunalne djelatnosti za koje se sklapa ugovor; 2. vrijeme na koje se sklapa ugovor; 3. vrstu i opseg komunalnih usluga; 4. način određivanja cijene komunalnih usluga te način i rok plaćanja izvršenih usluga i 5. jamstvo izvršitelja o ispunjenju ugovora. Postupak odabira osobe s kojom se sklapa ugovor o povjeravanju obavljanja komunalne djelatnosti te sklapanje, provedba i izmjene tog ugovora provode se prema propisima o javnoj nabavi.

Slijedom navedenog, jedinica lokalne samouprave obvezna je za sklapanje ugovora o povjeravanju obavljanja komunalne djelatnosti primijeniti odredbe ZJN 2016. 

Izvor:  Uprava za politiku javne nabave (Ministarstvo gospodarstva)

***

Vidimo se!